Cum cumpără Guvernul american supunerea

Cititorii de o anumită vârstă își aduc probabil aminte de scurt metrajele Schoolhouse Rock, care întrerupeau cu regularitate programele de sâmbătă dimineața ale rețelelor de televiziune pentru copii și ofereau scurte lecții de gramatică, matematică și – cel mai important pentru scopul meu actual – despre Constituția Statelor Unite.

Așa cum am învățat din „Sunt doar un proiect de lege“, e un „drum foarte lung“ de la obiectivul politic sau dorința de reglementare a unui cetățean sau oficial până la statutul înalt de „lege supremă a țării“, analizează Richard W. Garnett pentru Public Discourse.

Cei care au conceput, propus și ratificat Constituția noastră au avut (printre altele) două țeluri: în primul rând, să faciliteze soluții la scară națională, coordonate și eficiente, la provocările care le impuneau în mod urgent și evident; iar în al doilea rând, să se asigure că procesul necesar pentru legiferarea la nivel federal nu era prea ușor și, prin urmare, includea diverse mecanisme de control și echilibru, voci și veto-uri.

Constituția a creat – a constituit, adică – un guvern nou și puternic și o „uniune mai bună“, dar a fost precaută în ceea ce privește ceea ce Philip Hamburger numește „căile“ de a obține puterea.

Autoritatea guvernului național este împărțită între Congres, tribunale și președinte. Puterea de reglementare este deopotrivă limitată și împărtășită cu statele. Prin urmare, scopul Constituției nu este de a maximiza eficiența, ci de a promova autoguvernarea și de a proteja libertățile politice și de altă natură.

Cel puțin asta era ideea.

Într-o carte recentă, compactă, accesibilă și incisivă, Purchasing Submission: Conditions, Power, and Freedom, profesorul Philip Hamburger – un distins cercetător și istoric specializat pe Dreptul civil – susține că guvernul american folosește în mod regulat și din ce în ce mai des „căi de putere“, „metode de control“ și „moduri de guvernare“ diferite de cele prevăzute în Constituție.

Din ce în ce mai des, acesta obține ceea ce dorește folosind morcovi (stimulente) și în moduri care sunt adesea mai greu de contracarat decât dacă ar folosi bățul (forța).

„Guvernarea prin stimulente“, explică Hamburger, completează și suplinește, poate, „guvernarea prin lege“.

Condiționarea finanțării

Să începem cu începutul: „Se știe foarte bine că guvernul exercită influență prin modul în care alocă fonduri și alte privilegii“. Corect, guvernul reglementează, impune, interzice și prescrie; de asemenea, face înțelegeri. Oferă mulți bani, dar odată cu banii vin și condițiile; acordă beneficii, dar condiționat; acordă privilegii, dar cere conformare.

„Cel care plătește flautistul alege melodia“, este, după cum știm cu toții, o realitate a vieții. Și, așa cum ne învață Nașul, există oferte care nu pot – chiar nu pot – fi refuzate. Hamburger ne reamintește că supunerea obținută astfel este mai greu de detectat (și cu atât mai greu de contestat sau de combătut) decât edictele adoptate în urma proceselor prevăzute de Constituție în materie de legiferare.

Desigur, multe dintre condițiile atașate finanțării federale sunt irelevante: dacă Departamentul Apărării încheie un contract pentru construirea unui avion, poate stopa sau solicita restituirea fondurilor dacă Raytheon îi livrează o navă.

Dacă Oficiul Poștal îți transferă salariul în cont, are dreptul să îți ceară să te prezinți la muncă. Dacă Departamentul Educației acordă subvenții unui district școlar pentru a sprijini programele de educație specială, poate impune ca acestea să nu fie utilizate pentru a construi un stadion. Și așa mai departe.

Cum ar trebui să privim, totuși, bugetul pentru autostrăzi care obligă statele să modifice vârsta legală pentru consumul de alcool, sau contractele de muncă care limitează activitățile politice ale cetățenilor, sau înțelegerile juridice care includ renunțarea la dreptul de a face apel, sau ajutoarele pentru locuințe sociale care vin la pachet cu diminuarea protecțiilor constituționale împotriva perchezițiilor fără motiv?

Sau, pentru a prelua unul dintre exemplele lui Hamburger, cum e treaba cu propunerea făcută lui Jimi Hendrix de a evita sancționarea cu închisoarea pentru comportament periculos la volan cu condiția să se înroleze în Divizia 101 Aeropurtată?

Nu este mare lucru ca guvernul să impună unei universități ce beneficiază de subvenții federale pentru cercetare să nu facă discriminare pe criterii de rasă, dar cum ar fi dacă i-ar cere să elimine cazarea în cămine în funcție de sex sau să renunțe la audieri și avocați în anchetele privind cazurile de hărțuire sexuală?

Deciziile și doctrinele constituționale privind aceste chestiuni sunt complicate și contestate.

Că o fi bine, că o fi rău, e clar că puterea guvernului federal de a finanța este utilizată mai extensiv decât autoritatea sa (de asemenea, extinsă!) de a reglementa direct.

Iar capacitatea de a atașa condiții la aceste finanțări înseamnă că guvernul poate reglementa indirect ceea ce nu poate reglementa direct, conform prevederilor Constituției.

Îngrijorarea constantă a Curții cu privire la federalism și la puterea rezervată statelor se reflectă în precedentele care impun ca orice condiții atașate unei finanțări să fie clare, relevante și fără caracter coercitiv, dar aceste reguli nu au fost aplicate cu strictețe și doar rareori influențează proiectele sau politicile naționale.

Problema constituționalității condițiilor pe care guvernul le atașează fondurilor pe care le oferă – sau a ceea ce profesorul Randy Kozel a numit „pârghia“ guvernamentală – apare și în contextul drepturilor individuale.

Doctrina aplicabilă în acest caz este, după cum se exprima un cercetător, „tulbure“, însă ea reflectă și aspiră să surprindă ideea că trebuie să existe anumite limite în ceea ce privește capacitatea guvernului de a utiliza finanțarea pe care o acordă pentru a obține derogări sau a converti drepturile în privilegii.

Cu alte cuvinte, a încheia o înțelegere este una; a încălca un drept, însă, ar trebui să fie cu totul altceva. Numeroși cercetători au încercat să definească și să fructifice această percepție, iar Hamburger examinează și evaluează în detaliu respectivele eforturi.

În fapt, Purchasing Submission merge dincolo de dezbaterile obișnuite privind federalismul, puterile enumerate și renunțarea la drepturile constituționale. După cum arată Hamburger, problema condiționării nu se rezumă doar la monitorizarea contractelor publice în vederea depistării unor condiții coercitive.

Este mai mult decât atât: guvernul național folosește fondurile mai mult decât legiferarea, și cumpără „supunerea“, mai degrabă decât să asigure respectarea legilor.

„Americanii“, avertizează el, sunt „împinși să se supună unui noi tip de guvernare, care elimină metodele și drepturile prevăzute de Constituție“. Nu este vorba doar de faptul că guvernul își extinde sfera de reglementare. Ci că procesele de autoguvernare democratică atent concepute în Constituție, precum și mijloacele și mecanismele de asigurare a tragerii la răspundere, sunt ignorate și subminate.

Citește și O ramură executivă scăpată de sub control pune în pericol libertățile noastre

Externalizarea noilor mecanisme

Hamburger își propune, așadar, să dezvăluie numeroasele modalități ascunse prin care se produce această eludare – prin condiționări și termeni contractuali, da, dar și prin stimulente, recompense, intermediari, acreditări, autorizații, avize și permisiuni „periculos de binevoitoare“.

Un exemplu al acestui „tip de guvernare“ pe care Hamburger îl evidențiază este modul în care nu numai Congresul, ci și instituțiile și autoritățile, externalizează și privatizează puterea, impunând celor ce beneficiază de finanțarea guvernului să reglementeze și să controleze acțiunile altora.

De exemplu, o universitate va adopta și va impune reguli studenților pentru a-și asigura și menține favoarea celor care au autoritatea de a închide robinetul de bani; sau un angajator dornic să-și păstreze rolul de contractor va adopta la locul de muncă reglementările dorite de birocrați (deși nu au fost promulgate de Congres);

Sau o instituție religioasă interesată să își păstreze statutul de scutire de taxe își va instrui preoții să evite profețiile sau activismul în chestiuni politice controversate; sau un district școlar local ar putea consimți să se supună unui decret vechi de zeci de ani care pune practic politica educațională în mâinile avocaților, nu ale legislatorilor.

În special la nivelul învățământului superior, această dinamică tinde să omogenizeze un sector care ar trebui să fie pluralist. Mai mult, ea limitează „al treilea sector“ crucial al societății civile care mediază între stat și indivizi.

Să revenim la Schoolhouse Rock. Constituția noastră folosește „căi de obținere a puterii“ pentru a ne proteja libertățile, care sunt puse în pericol de „metodele neconvenționale“ la care recurg autoritățile.

„Tocmai pentru că guvernul poate folosi metodele ilicite reprezentate de condiționări“, precizează Hamburger, „poate impune politici care, dacă ar fi căutat să le impună mergând pe calea standard prevăzută de Constituție, nu ar fi fost adoptate niciodată“.

După cum ne reamintește în repetate rânduri, faptul că se obține „consimțământul“ în orice caz particular, sau pentru orice condiție anume, nu face să dispară problema structurală și amenințarea la adresa democrației.

Opoziția politică, împotrivirea și testarea la nivel statal și local, precum și criticile cetățenilor, toate pot fi cumpărate. Și, întrucât unii sunt mai vulnerabili la noul mod de guvernare – datorită dependenței lor de anumite beneficii sau în virtutea profesiei lor, statutul egal al cetățenilor ca participanți la democrația noastră constituțională este subminat.

Studiul lui Hamburger dezvăluie măsura în care puterea de reglementare se mărește nu numai prin numărul de reglementări și de autorități de reglementare, ci și, mai îngrijorător, prin extinderea domeniului reglementat.

Altfel spus, problema „cumpărării supunerii“ se agravează nu doar pentru că o mulțime de condiții sunt asociate ajutoarelor oferite de guvern, ci și pentru că din ce în ce mai multe lucruri sunt declarate a fi lucruri cărora li se pot atașa condiții.

Repet, este relativ ușor de înțeles de ce un contract guvernamental ar putea interzice, de exemplu, achiziționarea materiei de bază de la o națiune inamică. Dar cum a ajuns guvernul să ceară licențe pentru o anumită ocupație și apoi să folosească aceste licențe ca pe un alt „mod de a obține autoritatea“ de a ține sub control „beneficiarii“?

Orice lucru pe care guvernul îl cataloghează ca fiind supus autorității sale de a-l acorda sau refuza, devine un lucru căruia i se pot atașa condiții.

Atunci când premisa noastră se schimbă de la „ceea ce nu este interzis este permis“ la „doar ceea ce este autorizat este permis“, iar autorizațiile pot fi însoțite de condiționări, supunerea rezultată este substanțială. Hamburger a elaborat un îndrumar excelent pentru a gestiona – și, poate, pentru a ne opune – acestei schimbări.

În unele pasaje, Hamburger califică anumite practici de obținere a supunerii drept „neconstituționale“, deși instanțele nu au declarat încă acest lucru și nici nu este probabil să o facă.

În ultimele capitole ale cărții, el solicită instanțelor să analizeze mai bine măsura în care noile „căi de acces la putere“ sunt în contradicție cu principiile constituționale fundamentale. Cu toate acestea, după cum știe și el, instanțele nu pot declara pur și simplu anumite practici și politici ilegale; ele fac acest lucru doar în contextul unui litigiu între părți, implicând prejudicii reale.

Din nefericire, de foarte multe ori niciuna din părțile care au dreptul de a intenta proces nu vor fi motivate să se plângă de efectele regretabile ale condiționării asupra tragerii la răspundere, transparenței, egalității și libertății.

Responsabilitatea de a monitoriza și de a limita noile moduri de guvernare ne revine „nouă, Poporului“.

Traducere și adaptare
Tribuna.US